多省份整治方案出臺 倒逼化工產業園區瘦身
【蘭州純水設備http://www.liticangku.com】第三方環境污染治理模式的出現和出現，最初是為了通過專業化、市場化、集約化等方式減輕環境污染和生態破壞。一旦發生二次環境污染，就違背了建立這一制度的初衷和目的。預防和克服二次環境污染現象，特別需要承認、分配和承擔第三方的法律責任。從法律的同一性、主觀過錯和解釋學的角度來看，“行為模型理論”不能直接適用于第三人。“行為模型理論”通過設定特定的行為模型來界定行為的本質，判斷行為是否合法以及如何承擔法律責任。第三方環境法律責任評價方法創新、環境污染治理模式的各種系統仍然需要協調住宿、水處理設備倡導多元治理理念和法律制度規則,取消強制性資格許可第三方后由于監管漏洞和多元化背景下環保產業需求的各種行為的評價方式,對企業信用評價結果得出結論，第三人承擔法律責任是必要的。環境污染在我國第三方管理現狀分析、企業環境法律制度化的信用評價體系的評價方法主要包括2013年版本的法律效力級別行政法規,除了適用對象應當擴大,評價結果的法律效力,信用修復創造規則,不同類型的第三方責任,公眾對評估問題的實質性參與。
關鍵詞:環境污染，第三方治理;二次環境污染;法律責任;企業環境信用評價體系;法治進路
自2014年我國開展第三方環境污染治理試點工作以來，各地積極開展第三方環境污染治理試點工作，發布規范性文件，制定地方性法規，取得了良好效果。然而，在二次環境污染的背景下，他們也面臨著是否以及如何確定第三方的法律責任等現實問題。在此基礎上,本文首先介紹了環境的二次污染的背景下存在的第三方法律責任鑒定的理論困境,然后討論了企業信用評價體系來解決這個困境的合理性和合法性,加上環境污染現狀去年提出一些建議由第三方系統的法律程序,期望企業信用法律制度能夠促進第三方環境污染的可持續、有效和深入實施。
一、二次環境污染與第三方法律責任認定的困局
“環境污染第三方治理……運作機理是通過引入市場機制，將污染排放者的直接環境責任轉化為間接經濟責任，由具體承擔污染治理任務的第三方集中投入資金，建立污染經營實體，實行社會化有償服務和管理，水處理設備實現污染治理的規模化、專業化、高效化。”“環境污染第三方治理是一項涉及多元主體、多方利益、多種方式的環境治理創新模式，它反映我國當代環境管理最新趨勢與特點。”據不完全統計，目前已有十余個省、自治區、直轄市、省會市發布了第三方治理規范性文件并開展第三方治理試點，部分省份已在地方性法規中明確規定第三方治理法律制度。“……環境污染第三方治理既是市場化必然結果，也是豐富現代國家治理體系，強化國家治理能力的必然要求”。為了進一步推動環境污染第三方治理各項工作的開展，國家發展改革委、原環境保護部也分別于2016年、2017年發布環境污染第三方治理示范合同和《關于推進環境污染第三方治理的實施意見》（以下簡稱《第三方治理實施意見》），上述文件也多次就排污者、第三方之間的內部法律關系屬于民事法律關系予以確認。至此，第三方參與環境污染治理活動至少形成如下幾層法律關系，即生態環境行政監管部門與排污者行政法律關系、排污者與第三方民事法律關系、特定情形下生態環境行政監管部門與第三方民事、行政交叉法律關系。圍繞前述法律關系各主體之間法律責任的確定與分配也成為環境污染第三方治理推進過程中的難點。
通過締結合同引入第三方來協助或替代原有排污者履行污染物治理以及生態環境修復義務是開展環境污染第三方治理試點的應有之義，如若第三方的介入導致污染物無法進行治理或生態環境狀況持續惡化則有悖該制度創設的目的與初衷。如果將排污者排污行為稱為首次環境污染的話，因第三方介入導致環境污染及生態環境狀況持續惡化則可稱為二次環境污染。本文認為二次環境污染是指第三方單獨或與排污者共同造成的環境污染、生態破壞加劇，或新出現的環境污染和生態破壞現象。二次環境污染是環境污染第三方治理過程中必然面對的問題，它是第三方參與環境治理出現異常狀態下的負面法律后果。
二次環境污染現象的出現要求對第三方法律責任性質、大小和承擔方式予以特別關注，這也是通過法律制度設計減緩甚至消除二次環境污染現象的關鍵所在。現行我國有關法律責任認定主要采“行為模式”說，即通過設定具體的行為模式來界定法律行為性質并以此判斷該行為是否合法及如何承擔法律責任，但是上述理論并不能直接適用于第三方。首先，從身份上來看，第三方并不屬于環境法律意義上的責任主體——“污染者”，本文也并不贊同對“污染者”做擴大解釋以將第三方主體一概解釋為“污染者”的做法。除非第三方主動或故意造成二次環境污染，現行環境法律、法規很難對第三方治理行為違法性給予肯定評價；其次，從主觀層面來看，第三方參與環境污染治理活動多半是為了追逐商業利益及維護公共利益，于此前提下似乎很難認定第三方存在主觀過錯因而要求其承擔法律責任；再次，從法解釋學角度分析，不管污染者和第三方內部締結何種合同來開展第三方治理，當出現二次環境污染時即使第三方不存在違法行為可能也需要承擔法律責任。“……環境污染第三方治理侵權責任承擔主要癥結在于在無過錯責任情形下，污染責任的承擔對于環境污染第三方治理具有抑制作用，……” 運用上述理論對第三方的行為進行評價顯然有失公平并將減損其參與積極性。總而言之，即使排污者、生態環境行政監管部門通過合同明確各方權責，從理論上幾乎很難依據環境法律、法規現行規定、裁判標準對第三方守法和履約程度進行評價。
從實踐層面來看，即便中央及各地規范性文件已對污染者與第三方主體之間的法律關系性質予以說明，但是并未對如何分配法律責任提供明確政策指引；其次，各地開展環境污染第三方治理試點工作的方式、手段各異，水處理設備有些地方并未完全通過自由協商以明確第三方權利及義務便徑直開展第三方治理，如筆者調研發現某些地方即是由政府通過行政權力強制要求第三方參與環境污染治理，對這些行政指令生效后產生的二次環境污染現象如何進行評價也值得關注。從理論抑或實踐而言，二次環境污染現象下第三方法律責任的確認和追究亟待制度協調與機制創新。
二、企業環境信用評價的制度機理與法源依據
近些年社會各界逐漸開始關注企業環境信用議題，這主要源于我國企業有關環境、資源獲取、開發和利用行為日漸成為環境污染、資源枯竭的首要原因。而作為社會信用的重要組成部分，企業環境信用評價也因前者升溫而成為環境保護治理創新模式并逐步得到推廣和實踐。
從各地社會信用立法來看，社會信用的本質就是一種遵守法定義務或履行約定義務的狀態。有學者認為“環境信用”界定也體現了其具有的法律、經濟和環境多維價值屬性，即“一種綜合運用法治法定功能、經濟效率性能、環境價值動能解決社會問題的互動調控方式。”原環境保護部等三部委于2013年頒布的《企業環境信用評價辦法》（試行，以下簡稱《2013版評價辦法》）更是提到“企業環境信用評價制度”本質是一種環境管理手段，即：“根據企業環境行為信息，按照規定的指標、方法和程序，對企業環境行為進行信用評價，確定信用等級，并向社會公開，供公眾監督和有關部門、機構及組織應用的環境管理手段。” 而“企業環境信用……更高的目標是，企業在生產經營過程中不斷優化環境行為，努力降低生產過程中對環境的影響程度的傾向。”
與傳統環境行為評價模式不同，本文認為環境信用評價模式具有如下特征：（1）定量化評價。環境信用評價采取的是多類指標、不同比例、綜合測評定量化評價方式，這種評價方式顯然不同于傳統環境行為定性評價方式；（2）綜合性評價。環境行為評價僅僅是對符合要件或情形行為進行評價，環境信用評價則不僅包括行為評價，還包括道德評價、行為準備評價及態度評價；（3）動態化評價。環境行為模式評價是在特定時間、情形下對行為所做出的靜態化評價，環境信用則是在不同時間、情形下對行為主體所做出的動態化評價；（4）過程性評價。環境行為評價屬于終局性評價，只要符合行為構成要件即告終局違法；環境信用評價通過過程性要素、指標來綜合判斷行為主體是否合法合規，行為是否違法僅是評價因素之一；（5）累積性評價。環境行為評價屬于一次性評價，免責、減責事由并不會影響評價結果；環境信用評價屬于多次性評價，它通過一段時期以內累積信用結果而對行為主體進行評價。
我國開展企業環境信用評價具有較為堅實的政策、法律基礎，相關規定最早見于2007年原環境保護總局等多部委聯合發布的《關于落實環保政策法規防范信貸風險的意見》。而《環境保護法》（2015）、《大氣污染防治行動計劃》（2015）、《水污染防治行動計劃》（2015）等法律、規范性文件均不同程度涉及企業環境信用評價議題，我國企業環境信用評價制度正在實現從政策到法律的轉化，《環境保護法》（2015）第五十四條第三款規定也被視為企業環境信用評價法制化里程碑式規定。
三、企業環境信用評價認定第三方法律責任的合理性與正當性
據不完全統計，目前已有十余個省、市開展了企業環境信用評價制度試點,多數地區制定了企業環境信用評價規范性文件，還有些地區設置了企業環境信用評價法律制度。而以企業環境信用評價結果認定第三方法律責任具有合理性和正當性。
（一）定量視角判斷第三方環境法律責任創新路徑
作為定量評價的企業環境信用評價制度突破以往企業環境行為評價所存在的評價對象過于單一、標準過于僵化、結果過于絕對等局限，試圖提出一種全新環境治理評價方式和手段。現行企業環境信用評價指標體系將企業環境行為劃分為污染防治類、生態保護類、環境管理類、社會監督類等四類，依據該行為產生的環境影響、社會影響等而進行不同分值的過程、即時、滾動評價。2013版評價辦法中環境管理類各類環境行為合計權重比例高達54%，污染防治類（29%）和社會監督類（12%）環境行為合計權重比例次之，這也反映出現行企業環境信用評價標準注重企業環境管理、污染治理行為的監督和防控。通過對上述各類環境行為產生影響進行綜合、系統和全面評估，不僅能夠提供被評價對象是否存在違法嫌疑的信息和依據，還會對該企業后續開展環境或其他社會活動如融資、上市、稅收減免、申請財政補助等帶來實質影響。
（二）實現環境污染治理模式各項制度間協調融通
我國現行環境治理是分階段運行的，每個階段如事前、事中、事后等都有不同制度設計，分別包括環境影響評價、排污許可、三同時、環境監測、總量控制、按日計罰、責令限制生產、停產整治等。上述制度設計前提、預期目標或效果之間的差異也導致上述各項制度在運行過程中呈現“割裂”狀態，制度與制度之間協調性與互通性較差。通過創設和完善企業環境信用評價制度，不僅能夠消弭各項制度之間割裂狀態，還能夠強化制度間協調、融通以提升傳統環境治理模式整體機能。具體來說，對第三方環境信用等級進行評價的過程屬于事中治理；而其他主體圍繞評價結果所做的后續評價結果如限制企業生產、經營、融資等則屬于事前治理。企業環境信用評價內容也包括前述部分制度要素水處理設備，如是否獲得排污許可、環境影響評價結果、三同時制度實施進度及效果、環境監測設備運行及數據真實性等等。有論者也認為“許可證制度管理下的企業環保信息是企業參與環境信用評價的重要內容，而企業環境信用評價結果又將成為影響環境行政主管部門對企業進行許可管理的有利依據，……”
（三）推動構建多元共治治理理念及法律制度體系
圍繞多元共治治理理念締造的環境污染治理多元共治法律制度體系，“以治理主體為中心，實現各個環境治理主體價值的最大發揮，該體系是在兼顧社會各方環境治理訴求的基礎上，尋求環境治理的最大公共利益，并且在此過程中強調發揮各方合力的重要性。”“多元共治的優勢在于可以將政府治理的直接性和權威性、市場調控的及時性和自發性以及民眾治理的普遍性和聚合效力發揮極致”。《中國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》（2016）第四十四章提到：“創新環境治理理念和方式……形成政府、企業、公眾共治的環境治理體系，實現環境質量總體改善。”企業環境信用評價制度能夠實現生態環境行政主管部門與其他社會主體有機聯結，通過多個部門、主體協同配合、相互協作并運用多種方式共同調節環境失信行為所造成的潛在社會影響及法律后果，該制度也體現了環境治理多元共治治理理念。
（四）填補強制資質許可取消第三方法制監管漏洞
2014年原環境保護部《關于改革環境治理設施運行許可工作的通知》取消“環境保護（污染治理）設施運營單位甲級資質認定”并敦促各地取消相應資質認定資格和程序，同時還以部令形式廢止《環境污染治理設施運營資質許可管理辦法》，這意味著包括國家生態環境行政主管部門頒發的甲級、省級生態環境行政主管部門頒發的乙級、臨時級資質許可均將被取消。這不僅是黨中央、國務院有關“簡政放權、轉變政府職能”決議精神在環境污染治理領域具體表現，同時也是激發我國環境污染治理市場潛力、引導我國環境污染治理逐步走向市場化、專業化和集約化的重要舉措。在取消強制資質認定后，第三方市場將面臨新興主體的大規模參與和涌入，個別主體技術難免良莠不齊，如果任其開展活動而不對其進行規范和約束，二次環境污染的風險將持續增高。通過相應制度設計篩選出既順應市場需要、滿足技術能力要求、又符合行政監管條件的第三方主體有助于填補強制資質許可取消后面臨法制監管漏洞。
（五）提供我國環保產業多元多樣化行為評價方式
近些年來，我國環境保護產業的發展深受政策影響，如《國家環境保護‘十二五’規劃》、《節能減排‘十二五’規劃》、《國家環境保護‘十三五’規劃》、《‘十三五’節能環保規劃》《支持服務民營企業綠色發展的意見》等文件發布之后，環保產業的發展呈蓬勃態勢，相關業態也日趨多元。目前，我國環保產業主要有環保裝備業、污染治理服務業、生態修復業、清潔生產和循環經濟產品生產業等業態。隨著政策紅利的逐步釋放，現階段以環境治理和生態修復為核心的第三方治理業務范圍也將得到豐富與擴充，如“……提供問題診斷、治理方案編制、污染物排放監測以及環境治理設施建設、運營和維護等綜合服務。”這也使得創制與完善多樣化評價方式變得更為迫切。同時，環保產業發展初始階段的規則設計應以鼓勵各類主體積極參與環保產業活動為基調。環保產業活動參與主體不但協助或替代環境義務主體承擔環境污染治理和生態環境修復義務，而且也是我國經濟結構調整和供給側轉型的重要支持力量，對于這類新興行業應通過包括金融、稅收、政策、法律等在內的方式進行鼓勵，而不能因為欠缺成熟技術或其他原因導致二次環境污染而依據現有法律、法規規定一味給予否定評價。
四、從第三方治理看企業環境信用評價制度法制進程
我國企業環境信用評價制度相關規定主要來自于2013版評價辦法，不論從法律位階層級還是從具體內容來看該辦法均不同程度地存在問題。2013版評價辦法并非正式法律文件，這種性質也決定了現階段該制度及其實施可能因缺乏法律強制力而最終流于形式。本文認為將該份規范性文件提升至部門規章層級，可與我國現有相關部門規章保持整體、協調一致，還將進一步賦予并強化各級生態環境主管部門在環境污染第三方治理、企業環境信用評價等事項中行政主導地位。從參與主體、適用對象、實現目標、操作程序等角度來看，環境污染第三方治理和企業環境信用評價均屬于生態環境治理模式創新，兩者仍存在較為明顯的制度邊界。本文認為未來企業環境信用評價制度的法制進程除了應滿足理論自恰，還應結合我國環境污染第三方治理現狀考慮如何確保、推動和促進第三方治理活動貫徹落實，具體面向包括適用對象（包括強制參評對象，筆者注）、制度效力、信用修復、法律責任、公眾參與等等。
（一）擴大制度適用對象
2013版評價辦法規定不論是企業自身環境行為，還是通過合同等方式委托其他機構或組織實施環境行為均被視為企業的環境行為。結合《關于加強企業環境信用體系建設的指導意見》（2015年版）規定來看，上述規定僅將企業（即傳統污染者，筆者注）確立為適用對象的做法有失周延。隨著實踐的發展，企業環境信用評價制度的適用對象將有可能擴大至包括傳統污染者以外的其他主體，如廣義的第三方治理機構，如環評機構、環境監測機構、機動車排放檢驗機構等。本文認為應對該制度的適用對象做擴大解釋，具體做法是在該辦法相關規定中增加“企業及事業單位”等表述或將該制度適用對象確定為所有可能造成環境污染和生態破壞后果或風險的主體。此外，2013版評價辦法第三條是有關強制參評企業對象的規定，符合產生潛在環境風險和較大的生態破壞可能性的企業被確定為強制參評對象。以上述做法為參照，本文認為也應在未來法制化過程中對強制參評的第三方主體予以明確設定。本文建議依據企業環境信用評價結果，將可能或已經導致二次環境污染風險或后果的第三方主體全部納入強制參評對象。
（二）明晰制度法律效力
2013版評價辦法要求生態環境行政主管部門及時公布企業環境信用評價等級結果，但并未就該評價結果的功能和作用予以確認，這將會降低企業環境信用評價制度的實施效能并使評價結果“空洞化”。在環境污染第三方治理領域，本文認為應從以下幾個方面明確企業環境信用評價結果的法律效力：（1）第三方市場準入和退出標準。以年度性、階段性、周期性的企業環境信用評價結果為依據即可對該企業是否進入或退出環境污染第三方治理、是否享受相應財政、稅收、金融等優惠政策進行評估；（2）第三方環境治理效果的過程性評價結論。通過審核污染防治類、生態保護類等評價指標即可對第三方參與環境治理效果進行過程性研判，并以此作為其能否實現、達到環境污染治理預期效果或生態修復預期目標的證據；（3）第三方是否需要承擔環境法律責任的依據。具有多次失信評價記錄的第三方在不能修復其信用的前提下將可能承擔法律責任。
（三）設置信用修復規則
企業環境信用評價并非靜態、終局、一次性評價，評價結果將隨著時間轉變、空間位移而發生變化，本文認為未來法制化進程中應考慮允許第三方主體主動進行信用修復。“它是指為了恢復生產和激勵失信企業、環境服務機構及其從業人員積極整改，環保部門對其環境不良信用信息記錄在符合一定的程序和條件下予以清除的法律制度”。信用修復制度的適用主體包括初次或輕度違反環境政策、法律、規范性文件及職業道德的、處于負面環境信用評價的第三方主體（主要是指處于警示和失信狀態的企業），信用修復的標準應包括上述主體主觀過錯程度、造成二次環境污染或生態破壞的惡劣程度、處于負面評價狀態后的態度和所采取環境污染治理或生態修復措施效果等因素。通過信用修復不僅可以使被評價主體信用評價狀態恢復正常，給予其改過自新機會，還能作為被評價主體是否需要承擔法律責任的重要依據。
（四）區分具體責任類型
2013版評價辦法分別就誠信企業、良好企業、警示企業和失信企業設立了激勵機制、約束機制和懲戒機制，未來有必要結合前述信用修復效果、現有環境法律規定及依據排污者、生態環境行政主管部門與第三方之間的多重法律關系來明確各方法律責任類型及責任分配。《環境保護法》（2015）第六十五條和《山東省環境信用評價辦法》（2016）相關規定可茲借鑒，《環境保護法》（2015）第六十五條就環境影響評價機構、環境監測機構以及從事環境監測設備和防治污染設施維護、運營機構與環境污染者承擔連帶責任進行規定，《山東省環境信用評價辦法》（2016）直接規定：“紅標企業……適用于限制生產、停產整治的，依法責令其限制生產、停產整治。”本文有關第三方法律責任類型、歸責依據及責任分配的具體說明如下圖列示：
以環境污染第三方治理各參與主體之間法律關系為基礎并圍繞企業環境信用評價結果，第三方主體將分別承擔民事、行政和刑事法律責任。《環境保護法》第六十五條明確第三方主體民事連帶責任承擔方式，應將該條作為重要法律依據；其他民事法律責任則應嚴格遵循《第三方治理實施意見》堅持排污者擔負污染治理主要責任的精神而在排污者與第三方之間進行合理責任劃分；由于第三方并非嚴格意義上的“污染者”，本文認為應謹慎對待第三方行政法律責任確認和追究，即應在第三方治理活動視為“違法”的情形才應承擔行政法律責任。至于第三方是否應被追究刑事責任則應嚴格依據《刑法》相關規定來予以確認。
（五）確保公眾實質參與
2013版評價辦法也對公眾參與做出規定，如公眾具有舉報權利（第十八條）、異議權利（第二十四條、第二十六條）和知情權利（第二十七條）等，從性質上來看，它們是“……公眾環境權益保障中程序正義的體現，即公眾全面具體參與環境立法、環境決策等活動。”即企業環境信用評價制度視域下的公眾參與本質是一種社會公眾程序性環境權利。但本文認為應當“實質化公眾參與范疇” 水處理設備以真正實現前述程序性環境權利，具體對策包括：“加強公眾遴選機制的建設和公眾訴求反應及回應機制……”，重視公眾對企業環境信用虛假行為行使舉報權、監督權的信息回饋。同時，還應就公眾舉報權、異議權適用條件、情形及其法律效果等進行明確規定，此外還可考慮邀請公眾對評價活動內容、過程和程序進行監督。“……適當引入第三方公證、群眾和企業代表監督等形式，……為形成客觀、公正的企業環境信用評價結果奠定基礎。”
五、結語
現行民事法律、環境法律以“行為模式說”來判斷行為是否合法或如何承擔法律責任的方式并不適用于第三方環境治理活動。在近期決策層發布的政策文件如無廢城市建設試點、藍天保衛戰、節能減排、農業農村污染治理攻堅、公益訴訟判決執行等領域頻繁出現，這說明該治理模式仍具有現實意義。企業環境信用評價制度也在各地如火如荼地推行并取得一定成效，但是也面臨規范文件層級較低、適用對象受限、法律效力付之闕如等問題。環境污染第三方治理和企業環境信用評價均屬于生態環境治理創新的嘗試和實踐，雖制度創設初衷和實現目標各有不同，但是這兩種模式在第三方法律責任的認定、分配和承擔問題上已出現交叉融合。這種交叉融合大抵是由適用對象重合，即均包括第三方所導致，這種交叉融合使得這兩項制度、機制在實施過程中存在協調的可能。這便需要立法機關和行政部門在創設、修改相關法律過程中，既要考慮法律、法規各自立法目標、原則、基本制度的構建，還要從制度銜接的角度增設或修改相關規定以兼顧各領域法律、法規之間統籌適用。水處理設備 去離子水設備
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